Dnia 9 maja 2024 r. podpisano Traktat o wzmocnionej współpracy i przyjaźni między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Francuską, w którym wielokrotnie pojawia się pojęcie transformacji ekologicznej. Już w preambule i pierwszych artykułach Traktatu oba państwa wyrażają wolę wspólnego stawiania czoła wyzwaniom klimatyczno-środowiskowym. Przykładowo, art. 2 ust. 5 zobowiązuje strony do „przeprowadzenia transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz do wzmocnienia swojej odporności i zdolności do innowacji w sektorach kluczowych dla przyszłości Stron i UE”. Z kolei art. 5 ust. 5 przewiduje pogłębienie współpracy w zwalczaniu przestępstw przeciwko środowisku, takich jak nielegalny obrót odpadami. W dziedzinie gospodarczej art. 6 ust. 3 mówi o „ułatwieniu osiągnięcia transformacji ekologicznej i cyfrowej” m.in. poprzez rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym, zaś art. 6 ust. 7 zachęca do wspólnych projektów przemysłowych dotyczących „produkcji sprzętu niezbędnego do transformacji ekologicznej i cyfrowej”. Ponadto cały art. 7 Traktatu poświęcony jest zrównoważonemu rozwojowi, ochronie środowiska i klimatowi, gdzie strony zobowiązują się m.in. do globalnej transformacji w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu oraz do realizacji celów klimatycznych UE na 2030 i 2050 r.
Terminy „transformacja ekologiczna” i pokrewne (jak „zielona transformacja” czy „transition écologique”) stają się kluczowymi pojęciami współczesnego prawa międzynarodowego i europejskiego. Pojęcie to wymaga jednak dokładnego wyjaśnienia, tym bardziej że nie doczekało się dotąd legalnej definicji w prawie Unii Europejskiej. Celem poniższych rozważań jest analiza znaczenia transformacji ekologicznej – pojęcia szerszego niż tradycyjnie rozumiana transformacja energetyczna czy ochrona bioróżnorodności – w kontekście prawa UE, wspomnianego Traktatu polsko-francuskiego oraz francuskich regulacji krajowych.
Aby zrozumieć znaczenie tego aktu prawnego, trzeba wskazać jego szeroki kontekst, transformacja ekologiczna stanowi wielowymiarowy proces przemian gospodarczych, społecznych i prawnych. Warto przyjrzeć się bliżej temu zagadnieniu, gdyż w istotny sposób wyznacza kurs polityczny zarówno polityce unijnej jak i wewnętrznej Rzeczpospolitej Polskiej. Przede wszystkim trzeba podkreślić, istotnie różnice się od znanej nam dobrze „transformacji energetycznej”. wykraczające poza samą zmianę miksu energetycznego czy politykę klimatyczną sensu stricte. Uświadamiając sobie powyższe konsekwencje trzeba postawić fundamentalne dla istnienia tego aktu prawnego pytanie: Czy jest zgodny z Konstytucją RP ?
Pojęcie transformacji ekologicznej w dokumentach UE i prawie Francji
Pomimo rosnącej rangi w dyskursie politycznym, transformacja ekologiczna nie została dotąd zdefiniowana expressis verbis w traktatach UE ani w prawie pochodnym. Brak legalnej definicji nie oznacza jednak braku treści – przeciwnie, termin ten jest szeroko używany w strategicznych dokumentach Unii. Sztandarowy przykład stanowi Komunikat Komisji Europejskiej z 11 grudnia 2019 r. „Europejski Zielony Ład”. Komisja określiła w nim nową wizję rozwoju wspólnoty, zakładającą przekształcenie całej gospodarki UE w kierunku neutralności klimatycznej i zrównoważoności środowiskowej. Jak podkreślono, „Europejski Zielony Ład zapoczątkowuje nową strategię na rzecz wzrostu unijnej gospodarki, oferując bardziej zrównoważone, czystsze, bezpieczniejsze i zdrowsze rozwiązania”. Transformacja ta ma objąć wszystkie sektory i przemienić wyzwania klimatyczno-środowiskowe w nowe możliwości rozwojowe – przy jednoczesnym zachowaniu sprawiedliwości społecznej i inkluzywności procesu. Komisja wskazała w Zielonym Ładzie konieczność „głębokiej transformacji” polityk w tak różnych obszarach jak energia, przemysł, transport, rolnictwo, budownictwo czy finanse, aby postawić UE na ścieżce zrównoważonego rozwoju. Podkreślono, że to właśnie w tych sektorach „transformacyjna zmiana jest najbardziej potrzebna i potencjalnie najkorzystniejsza dla gospodarki UE, społeczeństwa i środowiska naturalnego”. Co istotne, Komisja używa też zamiennie pojęć „zielona transformacja” i „transformacja ekologiczna”, np. wskazując na potrzebę wykorzystania narzędzi cyfrowych dla wsparcia „ekologicznej transformacji”.
Również inne organy unijne posługują się omawianym terminem. Europejski Trybunał Obrachunkowy w najnowszym sprawozdaniu dotyczącym Funduszu Odbudowy (RRF) wyraźnie stwierdził, że „zakres transformacji ekologicznej obejmuje zarówno cele klimatyczne, jak i środowiskowe”. Trybunał zauważył przy tym, że państwa członkowskie różnie interpretują wkład swoich planów reform w realizację tej transformacji, a spójna metodyka pomiaru efektów transformacji ekologicznej dopiero się kształtuje. Mimo braku definicji prawnej, można zatem przyjąć roboczo, iż w rozumieniu instytucji UE transformacja ekologiczna to całościowy proces przejścia Unii na model gospodarki neutralnej dla klimatu i przyjaznej środowisku, realizowany we wszystkich politykach i sektorach, zgodnie z celami wyznaczonymi na lata 2030 i 2050.
We Francji pojęcie transition écologique jest od dawna obecne zarówno w debacie publicznej, jak i w prawie. Francuski ustawodawca koncentrował się początkowo na transition énergétique – np. ustawa nr 2015-992 z 17 sierpnia 2015 r. o transformacji energetycznej w kierunku zielonego wzrostu zawiera ściśle określone cele redukcji emisji gazów cieplarnianych (o 40% do 2030 r. i 75% do 2050 r.) oraz zwiększenia udziału OZE do 32% w mixie energetycznym do 2030 r.. Jednak już sam tytuł tej ustawy wskazuje na synergię celów ekologicznych i gospodarczych („croissance verte”). W kolejnych latach Francja zaczęła używać szerszego terminu transition écologique – powstało nawet Ministerstwo Transformacji Ekologicznej (Ministère de la Transition écologique). Krajowe instytucje również wpisano w ramy tego pojęcia: Code de l’environnement po nowelizacjach z lat 2012–2015 ustanowił Krajową Radę Transformacji Ekologicznej (CNTE) jako organ doradczy rządu. CNTE ma za zadanie wspierać dialog społeczny i opiniować strategiczne akty z zakresu zrównoważonego rozwoju, energii i klimatu. Jak ujęto to w dokumentach rządowych, Rada ta opracowuje i monitoruje krajową strategię zrównoważonego rozwoju, „aby towarzyszyć transformacji energetycznej i ekologicznej, uznanej od szczytu Ziemi w Rio (1992) za niezbędną dla zrównoważenia rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturowego i środowiskowego”. W ten sposób francuskie prawo i instytucje wprowadziły termin „transition écologique” do oficjalnego obiegu, traktując go jako nadrzędną ideę przebudowy państwa w kierunku neutralności klimatycznej, ochrony bioróżnorodności i modelu gospodarki cyrkularnej.
W literaturze i dyskursie społecznym można znaleźć uzupełniające definicje operacyjne transformacji ekologicznej. Na uwagę zasługuje ujęcie, wedle którego jest to ewolucja ku nowemu modelowi ekonomiczno-społecznemu, zapewniającemu trwałe rozwiązania największych wyzwań środowiskowych naszej epoki. Innymi słowy, transformacja ekologiczna oznacza zmianę paradygmatu rozwojowego na model odpowiedzialny ekologicznie, realizowany na wszystkich poziomach – od lokalnego po globalny – z udziałem administracji publicznej, przedsiębiorstw i społeczeństwa obywatelskiego. Definicje takie podkreślają, że nie chodzi jedynie o ochronę przyrody per se, lecz o łączenie celów środowiskowych z postępem technologicznym, tworzeniem miejsc pracy i budowaniem sprawiedliwszego społeczeństwa. Tę wielowymiarowość widać zresztą w samej francuskiej terminologii: mowa o transition écologique et solidaire (transformacji ekologicznej solidarnej), co podkreśla konieczność uwzględnienia aspektów społecznych i redukcji nierówności w procesie przechodzenia na gospodarkę niskoemisyjną.
Podsumowując, choć transformacja ekologiczna nie jest zdefiniowana wprost przez żaden akt prawa UE, to jej znaczenie normatywne wynika z licznych strategii i programów – od Europejskiego Zielonego Ładu, poprzez krajowe ustawodawstwo takie jak francuska ustawa 2015-992, po działania instytucjonalne (CNTE, unijne mechanizmy finansowania odbudowy). Wszystkie te źródła traktują transformację ekologiczną jako proces fundamentalnej przemiany sposobu, w jaki rozwijają się gospodarki i społeczeństwa, tak by pogodzić rozwój z wymogami ochrony klimatu i środowiska.
Transformacja ekologiczna a transformacja energetyczna – zakres i obszary zmian
W debacie publicznej termin transformacja ekologiczna bywa niekiedy mylony lub używany zamiennie z węższymi pojęciami, takimi jak transformacja energetyczna czy działania na rzecz bioróżnorodności. Należy więc wyraźnie rozróżnić te koncepcje. Transformacja energetyczna odnosi się przede wszystkim do zmiany systemu energetycznego – odchodzenia od paliw kopalnych na rzecz źródeł odnawialnych, poprawy efektywności energetycznej, nowych technologii magazynowania energii itp. Jest to kluczowy komponent, ale jedynie część składowa szerszego procesu transformacji ekologicznej. Z kolei ochrona bioróżnorodności (np. działania na rzecz zatrzymania wymierania gatunków, odtwarzanie ekosystemów) stanowi inny istotny wymiar, lecz również nie wyczerpuje całości zagadnienia.
Transformacja ekologiczna obejmuje bowiem wielowymiarową przebudowę całej gospodarki i struktury społecznej w kierunku zrównoważonego rozwoju. Jest to proces systemowy, zakładający jednoczesne zmiany w wielu sektorach i politykach publicznych. Jak trafnie ujęto, „zielona transformacja, znana również jako transformacja ekologiczna, jest procesem przechodzenia gospodarek, społeczeństw i systemów politycznych na modele bardziej zrównoważone i przyjazne dla środowiska”. Oznacza to, że transformacja ekologiczna dotyczy zarówno technologii i infrastruktury, jak i zachowań społecznych, modeli konsumpcji oraz sposobu prowadzenia polityki rozwojowej.
Można wyróżnić kilka kluczowych obszarów, które łącznie składają się na transformację ekologiczną:
Energetyka – przejście od gospodarki opartej na węglu, ropie i gazie do gospodarki opartej na energii odnawialnej (słońce, wiatr, biomasa, wodór itp.), przy jednoczesnym zwiększaniu efektywności energetycznej i redukcji emisyjności wszystkich sektorów. Transformacja energetyczna stanowi podstawę (dekarbonizacja), lecz musi przebiegać z poszanowaniem zasady sprawiedliwej transformacji (Just Transition), tak by chronić wrażliwe społeczności i regiony uzależnione od tradycyjnej energetyki.
Przemysł i gospodarka obiegu zamkniętego – transformacja przemysłowa wiąże się z unowocześnieniem procesów produkcji tak, aby były one zgodne z zasadami ochrony klimatu i środowiska. Obejmuje to m.in. zmniejszenie zużycia surowców pierwotnych, projektowanie produktów z myślą o ich trwałości i recyklingu, rozwój lokalnej produkcji (skrócenie łańcuchów dostaw) oraz minimalizację odpadów i zanieczyszczeń w cyklu życia produktów. Koncepcja gospodarki o obiegu zamkniętym (circular economy) jest integralną częścią transformacji ekologicznej – zakłada odejście od modelu „wyprodukuj – zużyj – wyrzuć” na rzecz modelu, w którym materiały krążą i pozostają w użyciu tak długo, jak to możliwe.
Powyższe obszary pokazują, że transformacja ekologiczna ma charakter holistyczny. To proces gospodarczo-społeczny, w którym nakładają się cele klimatyczne, środowiskowe, ekonomiczne i społeczne. Dla skutecznej realizacji tej transformacji konieczne jest spójne działanie na wszystkich szczeblach władzy: od poziomu lokalnego (np. transformacja ekologiczna miast i gmin, o której mowa w art. 7 ust. 3 Traktatu), poprzez krajowy (strategie i regulacje prawne poszczególnych państw), aż po unijny i globalny (wspólne cele UE, porozumienia międzynarodowe jak Agenda 2030 i Porozumienie paryskie).
Podsumowując, transformacja ekologiczna obejmuje znacznie szerszy zakres niż transformacja energetyczna czy wycinkowe działania ekologiczne. Jest to parasol pojęciowy dla kompleksowej przebudowy systemu gospodarczego i społecznego w zgodzie z granicami planetarnymi. Włącza ona w siebie zarówno redukcję emisji gazów cieplarnianych, rozwój OZE i odejście od paliw kopalnych, jak i ochronę bioróżnorodności, zmianę wzorców konsumpcji, rozwój zielonych technologii oraz uwzględnienie czynników sprawiedliwości społecznej. Wymaga przy tym skoordynowanego wysiłku prawodawczego – od tworzenia ram regulacyjnych sprzyjających innowacjom i inwestycjom w zieloną gospodarkę, po mechanizmy kompensacji i wsparcia dla regionów i grup zawodowych najbardziej dotkniętych zmianami (np. górników w regionach węglowych). Zarówno Unia Europejska, jak i państwa członkowskie (w tym Francja i Polska) deklarują gotowość sprostania temu wyzwaniu poprzez przyjęte cele na lata 2030 i 2050 oraz odpowiednie polityki sektorowe.
Zagadnienie zgodności Traktatu z Konstytucją RP.
Podpisanie w maju 2024 roku Traktatu o wzmocnionej współpracy i przyjaźni między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Francuską wywołuje istotne konsekwencje prawne oraz poważne wątpliwości konstytucyjne. Polska dzięki temu Traktatowi przyjęła rolę lidera Europejskiego Zielonego Ładu, w szczególności poprzez wyrażenie explicite ambicji osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. oraz redukcji emisji o co najmniej 55% do 2030 r., Postanowienia Traktatu nie są jednak zgodne z szeregiem konstytucyjnych zasad obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej.
Po pierwsze, zobowiązania wynikające z Traktatu naruszają konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju zawartą w art. 5 Konstytucji RP, który nakłada na państwo obowiązek równoważenia wartości ekologicznych, ekonomicznych oraz społecznych. Cele Zielonego Ładu, a więc także cele Traktatu, nie uwzględniają właściwie zasady proporcjonalności wartości konstytucyjnych. Polityka ta jednoznacznie przedkłada ochronę klimatu ponad racjonalność gospodarczą, co stwarza realne ryzyko destabilizacji ekonomicznej i społecznej kraju.
Po drugie, realizacja ambitnych celów klimatycznych Traktatu stanowi zagrożenie dla konstytucyjnie gwarantowanego bezpieczeństwa publicznego i energetycznego obywateli.
Po trzecie, wdrażanie postanowień Traktatu implikuje naruszenie konstytucyjnych praw jednostek, szczególnie prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) oraz wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Jak wynika z przedstawionej analizy, realizacja założeń Zielonego Ładu wiąże się z zastosowaniem mechanizmów przymusowych i znacznymi ingerencjami w sferę gospodarczą, których zakres wykracza poza konstytucyjnie dopuszczalną ingerencję państwa w wolności obywatelskie i ekonomiczne.
Po czwarte, Traktat powoduje nieproporcjonalne przeniesienie ogromnych kosztów polityki globalnej na polskie społeczeństwo, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Obywatele i przedsiębiorcy zostaną zobligowani do ponoszenia nadmiernych kosztów transformacji ekologicznej bez adekwatnych gwarancji osiągnięcia zamierzonych celów.
Wreszcie, postanowienia Traktatu naruszają konstytucyjną zasadę racjonalnego działania państwa (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ obligują do podejmowania drastycznych i kosztownych działań, których skuteczność globalna jest wysoce wątpliwa i uzależniona od współdziałania całej społeczności międzynarodowej. W efekcie może dojść do sytuacji, w której Polska poniesie znaczące koszty ekonomiczne i społeczne, nie uzyskując zamierzonych efektów ekologicznych.
Polska, decydując się na realizację tak daleko idących zobowiązań międzynarodowych, musi przede wszystkim zadbać o zgodność tych działań z krajowym porządkiem konstytucyjnym. Bez usunięcia wskazanych sprzeczności konstytucyjnych, kontynuowanie realizacji polityki wynikającej z Traktatu będzie skutkować trwałym naruszeniem konstytucyjnych gwarancji i zasad prawnych, na których opiera się porządek ustrojowy Rzeczypospolitej Polskiej.
Źródła:
